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安徽高速律师事务所 张 辉
摘 要：在推进皖江示范区建设过程中环境立法创新是一个迫在眉睫的问题。当前，皖江示范区环境立法急需在立法理念、立法内容、立法方式三个方面进行突破，可以从更新立法理念、明确立法内容，创新立法方式三个方面入手创新皖江示范区环境立法。
关键词：皖江示范区 环境立法 创新
2010年1月12日，国务院正式批准实施“皖江城市带承接产业转移示范区规划”。这是国内唯一以承接产业转移为主题的区域规划，是国家实施区域协调发展战略的又一重大举措，对于促进我省经济社会又好又快发展，加速崛起进程具有重大的现实意义和深远的历史意义。
建设皖江城市带承接产业转移示范区，是一项有开创意义的大举措，因此在很多方面都需要创新，对于示范区建设遇到的一些瓶颈因素，需要从体制层面进行突破，从制度上作出规范，主动作为，创造性地开展工作。“产业转移的根本是制度转移，承接产业转移的过程实质是制度创新过程，产业转移的承接其根本是制度的承接。”[1]其中，法制的创新可以对示范区建设起到引导、促进和保障作用。2010年7月国务院法制办制发《关于支持安徽省人民政府推进皖江城市带承接产业转移示范区法治政府建设的意见》，支持安徽省人民政府推进示范区在包括节能环保等方面的体制机制创新，并优先选择在示范区开展政府法制方面的试点工作。2011年8月1日施行的《安徽省促进皖江城市带承接产业转移示范区发展条例》标志着皖江示范区建设中的法制创新取得了显著进展。
产业转移是全球经济发展的必然趋势。产业转移能够极大地促进承接地经济的发展，同时也会出现与之关联的环境外部不经济性，即承接产业转移建设中出现的环境问题。[2]承接产业转移是一项系统性工程，涉及到皖江城市带环境、经济、社会发展的各个方面，皖江城市带不能将其他区域转移的产业都承接过来。皖江示范区要实现科学发展、全面转型、加速崛起、兴皖富民的宏伟目标，迫切需要把环境保护工作摆在突出的位置，把皖江城市带环境问题的现状与未来发展方向结合起来，把承接产业转移与加快推进生态文明建设、实现可持续发展结合起来。要高度关注承接产业转移中可能对资源环境造成的侵害，掘弃以牺牲资源环境为代价片面追求经济增长的发展模式。只有这样才能将产业转移的承接做实、做好。
环境法律制度的创新在环境与资源管理实践、生态保护和建设等方面发挥了积极的作用，将极大推动两型社会的建设。[3]环境法作为保护环境和资源最为有效的手段，本应对环境保护与经济发展的协调做出合理的制度安排，促进皖江经济社会的可持续发展。但是，近年来省环境问题并未从根本上好转，经济发展对资源的依赖仍很严重，这充分表明了我省环境法制建设缺乏应有的力度，对于皖江示范区的建设来说是一个迫在眉睫的问题。2011年5月25日环保部与安徽省人民政府签署了《共同推进皖江城市带承接产业转移示范区建设合作协议》，通过开展六个方面的合作着力推进皖江城市带承接产业转移示范区环境保护与经济协调发展。其中第一个方面就是先行先试，构建政策法规体系，环保部明确表示支持皖江示范区环境政策法规创新。安徽省承接产业转移中遇到的很多环境资源问题是国家立法没有明确规定的，这就需要示范区地方立法先行先试，发挥出创造性，通过构建符合地方实际的环境法律制度，以此为皖江城市带的发展及安徽的加速崛起提供法制保障。
改革开放以来，安徽省地方环境立法取得了一定成绩，制定了多部地方环境保护法规和规章， 对于环境保护事业的推进发挥了积极作用，并在很大程度上遏制了环境污染的进一步恶化。特别是2010年11月1日施行的《安徽省环境保护条例》对于完善安徽省环境保护法制建设，规范和改善环境保护监督管理发挥了重要作用。
从总体上看，安徽省环境立法的成果与环境保护的实际需要还有一定的距离，在当前安徽省加快发展、奋力崛起的关键时期，特别是加快推进皖江示范区建设的形势下，环境保护面临的压力越来越大。当前皖江示范区环境立法急需解决以下三个方面的问题。
（一）立法理念问题
立法理念体现法的价值取向，明确法所要实现的特定目标，指导具体法律制度的设计。科学的立法理念可以树立正确的立法价值标准，对于实现“良法之治”意义重大。
《安徽省促进皖江城市带承接产业转移示范区发展条例》与皖江示范区内现行的环境法规、规章中，较多的是关于污染防治的规定，而涉及自然资源保护、生态建设的立法较少。这说明立法者的理念仍停留在传统的污染应对上，没有真正将生态文明的理念融入环境立法之中。
皖江示范区获批之后施行的《安徽省环境保护条例》第一条规定，为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济社会全面协调可持续发展，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。此条规定完全是与1989年实施的《中华人民共和国环境保护法》的立法理念一致。作为国家层面已经实施了20余年的环境保护法，早已不能适应我国经济社会发展的现实状况，其确立的人类中心主义的立法理念忽视了人与自然相互依存的客观规律，与资源节约型和环境友好型社会的建设目标背道而驰。诚然，地方环境立法一定程度上应当遵循国家环境立法的理念与目的。但遵循并不排斥创新，特别是在国家环境保护的理念已转移为生态中心主义，国家层面的环境保护法已着手修改的背景之下，皖江示范区环境立法理念必须大胆突破。
（二）立法内容问题
两年多来，皖江城市带承接产业转移示范区建设成效显著，但是，尚未形成系统的规范示范区生态建设与环境保护，促进产业发展与生态文明的统一法规制度。在推进皖江示范区建设过程中一些重要的问题，如地方环境标准、排污权交易、资源节约与综合利用等缺乏立法规范，立法的空白状况造成实际工作中无法可依的尴尬局面，在一定程度上影响着示范区经济社会发展的高效、规范运行。早在2008年，皖江示范区的地区生产总值已经占到安徽省的66%，但示范区内环境立法的数量、环境法规规章修改与废止的比率却很低，也就是说，皖江示范区经济社会发展水平与环境立法数量、环境立法的修改与废止活动不存在关联性，这是我们在承接产业转移过程中值得深思的一个问题。
皖江城市带承接产业转移示范区规划明确提出要把承接产业转移与开展先行先试、创新体制机制结合起来。既然是示范区，必然就要超前。但是，当前示范区对于皖江城市带承接产业转移示范区规划赋予的先行先试权在使用上还处于起步阶段，在环境立法方面的探索还不够充分，示范效应发挥不够明显，创新力度有待进一步加大。在经济社会的大背景下，我们要充分利用先行先试权，在科学论证的基础上进行合理规划，通过环境立法予以确认。
（三）立法方式问题
统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障，皖江示范区经济的一体化，也需要统一的法制保障。皖江示范区内各地的环境与资源条件不同，经济与社会发展水平也存在差异，尽管示范区各个方面已经有了细致的规划，但当前皖江示范区内各市县之间缺乏协调沟通，在政策与制度构建方面，各地往往考虑到自身的利益，协作不够，可能丧失了共同发展的机遇。皖江示范区环境立法的实质是对示范区各方利益进行准确定位和合理调整，通过科学合理的环境法律规范平衡不同利益主体的环境需求。
目前，皖江示范区公众参与环境立法的意识及参与的程度还不够，缺乏公众参与环境立法的制度性安排。公众参与“奠定了地方立法的合法性基础；促进了公民权利与国家权力的和谐互动；凸显地方立法的本土特色。为此，必须在地方立法中进一步健全和完善公众参与制度。”[4]尤其是公众参与环境立法，因为环境事务关乎每一个社会成员的切身利益，与每一个社会成员休戚相关。
环境立法与其他部门立法相比，一个重要的特点就是科技型或生态型。环境法要实现对环境保护社会关系的调整，实现人与自然的和谐，必须与环境科学、生态学紧密结合。环境立法必须体现生态规律的要求，把大量的技术规范、环境标准、操作规程纳入环境法律规范之中。而皖江示范区由于不同利益主体力量、参与决策机会等不平衡，导致环境保护立法与生态规律的违背。当前皖江示范区环境立法与环境保护政策的制定没有细致地分析规划区域内污染物的种类、特点与危害范围，污染产生的原因与源头，也就不可能对规划区域内的环境问题予以类型化管理，从而有针对性地进行制度设计。“生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，国家环境资源法制的统一性与执法的地方保护主义之间的矛盾，是当前应该尽快研究解决的突出问题。”[5]
立法是法制创新的先导，皖江示范区建设需要有力的政策法规为后盾，只有建立健全一整套关于环境资源方面的法律体系，有法可依，有章可循，才能打破行政管理的条块分割、各自为政的地区经济发展的局限性。[6]为此，应从以下三个方面完善皖江示范区的环境立法。
（一）更新立法理念
随着人们环境意识的不断提高，对于环境保护的要求也不仅限于治理污染、保障生产、生活，以及保护人类身体健康。对自然内在价值的承认，更多的对自然环境的直接和单纯的保护得到了认可，反映在环境立法中，应当改变利益的衡量模式，将生态利益纳入考量范围，直到制度的设计。[7]“生态文明是资源节约型社会和环境友好社会的文明形态和文化形式。”[8]生态文明理念对于环境立法具有重要的导向作用，生态文明的立法理念集中反映出法律的价值取向和立法者对生态环境的认识。以生态文明理念指导皖江示范区环境立法创新，就是要放弃传统的人类中心主义理念，确立以生态利益为中心的理念，并确立整个生态系统的主体地位。坚持科学发展，加快转变经济发展方式，以资源环境承载力为基础，科学承接产业转移，在保护中发展，在发展中保护，促进经济社会与资源环境协调发展。
具体而言，要以生态文明引领皖江示范区整体立法工作，不仅要对环境法律规范进行全面检讨、修改和完善，还要在其他部门法中融入生态文明的理念。随着国家对生态发展规律认识的不断深入，法律生态化的趋势逐渐凸显。各法律部门在进行部门立法时，必须考虑生态保护的要求，从各自角度出发对环境保护及自然资源的利用做出相应的规定。[9]皖江示范区建设是一个综合性、系统性的工程，仅仅做好环境立法一个方面的工作是远远不够的，还要充分发挥其他部门立法的作用，在其他部门立法中也要充分体现环境保护和资源节约的要求。环境立法与其他部门立法在内容上相互渗透，功能上相互配合，共同为皖江示范区建设提供法制支撑。
（二）明确立法内容
皖江示范区环境立法创新可以从多个方面着手，但核心是立法内容的创新。因为无论是理念创新、方法创新还是立法制度的创新，最终都要落实到立法内容的创新。没有内容上的创新，其他的一切所谓创新都只能流于形式。[10]现阶段，皖江示范区环境立法内容的创新主要包括以下两个方面。
第一，回应示范区建设的新需求，填补立法空白
对于当前示范区建设重要领域的立法空白，应通过立法逐步予以填补，以保证有法可依。当前，推进皖江示范区建设迫切需要启动循环经济立法、排污权交易立法和《巢湖流域管理条例》制定等工作。
循环经济是追求更大经济效益、更少资源消耗、更低环境污染和更多劳动就业的先进经济模式。[11]大力发展循环经济是建设资源节约型和环境友好型社会、实现国民经济又好又快发展的的重要途径。循环经济模式可以在保护示范区现有生态环境的基础上，促进示范区经济发展方式的转变。目前，安徽省已有的与循环经济相关的规定对促进我省循环经济的发展发挥了一定的作用，支持了全省各地循环经济的推进，催生了一大批各具特色的循环经济典型。但离现实需求仍存在一定的差距，与当前全省循环经济的实践具有不适应性。结合安徽省省情着手进行地方循环经济立法已经迫在眉睫。[12]应当及时总结皖江示范区企业、园区循环经济试点经验，尽快制定促进皖江示范区循环经济发展的政策措施。
安徽省作为一个欠发达的中部省份，节能减排的体制机制还不完善，节能减排任务十分艰巨，我们必须探索新的环境管理政策来实现区域经济社会又好又快发展。排污权交易与传统的环境管理政策相比有很大的差异，它是以环境容量的有偿使用为前提，在总量控制的基础上清晰界定产权，通过建立供求双方交易市场等措施，探索出一条以市场机制为基础的环境保护新路径。皖江城市带承接产业转移示范区规划明确提出支持示范区开展排污权有偿使用和交易试点。排污权交易的顺利进行在一定程度上取决于政府的环境管理政策与管理能力，而政府行为需要通过立法的形式进行落实，因此排污权交易制度的完善过程最终可以归结为相应法律对策的探讨过程。当前，由环保部和财政部联合起草的《关于加快推进排污权有偿使用和排污交易工作的指导意见》正在紧锣密鼓地推进中，这是第一份专门针对排污权交易的国家层面政策安排。但是由于排污方面的基础数据匮乏，该份文件定位仅在“指导意见”上，即多为原则性表述，缺乏操作细则，且没有对地方试点中遇到的问题和困惑给出明确的政策安排，更多的还是让地方进一步探索。在推进皖江示范区建设过程下，我们要充分利用先行先试权，在科学论证的基础上进行合理规划，通过排污权交易的法律对策研究推进皖江城市带排污权交易的试点工作。现阶段，应着手研究制定《皖江城市带承接产业转移示范区主要污染物排放总量控制管理试行办法》和《皖江城市带承接产业转移示范区排污权有偿使用与交易管理试行办法》，以规范排污量的认定程序，设立排污权交易平台，保证交易公平、公正。
合肥市作为皖江示范区“双核”之一，是安徽省目前乃至今后一个时期经济发展最具活力和潜力的增长极，是承接产业转移的核心区域。安徽省区划调整后，巢湖成了合肥市的内湖，设立专门的巢湖管理机构，实现对巢湖的统一规划、统一治理、统一管护。巢湖管理的好坏与合肥市和皖江示范区的发展密切相关。巢湖综合治理开发需要良好法制环境的保障，法制护航是巢湖永续发展的必由之路。[13]为适应巢湖流域水污染防治的新形势、新要求，提升巢湖流域生态环境质量的目标，安徽省对1999年3月1日起施行的《巢湖流域水污染防治条例》进行了全面修订，新修订的《巢湖流域水污染防治条例（修订草案）》于2013年1月1日实施。下一阶段，应当尽快启动巢湖开发治理的综合性法律规范《巢湖流域管理条例》的制定工作。
第二，统一示范区环境准入标准
环境准入制度是从源头上预防环境污染和生态破坏的一项重要环境管理制度。建立环境准入制度，实质是在区域经济增长或产业引进中，形成对不同区域、不同产业、不同污染物排放在不同时空尺度上的引导与控制，寻求环境与经济间的最适平衡点，最终达到经济上最优的环境质量水平。[14]皖江示范区不同地方经济社会发展水平不同，环境污染状况与生态环境承载能力存在差异，但示范区建设是一个整体、系统的工程，必须突破行政区划限制，在综合分析示范区自然环境特征、环境容量、环境功能区划、主要污染物总量控制要求的基础上，结合示范区总体规划目标，以法制化的手段统一示范区环境准入指标的选取与门槛的设置。
当前示范区推进急需规范项目环境准入制度和总量环境准入制度。对于项目环境准入而言，应以国家《产业结构调整指导目录》和《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的产业定位为依据，禁止国家明令淘汰的高能耗、高污染的落后生产能力项目转入，加快淘汰已有的落后产能项目，强化冶金、化工等重点行业建设项目环境影响评价。对于总量环境准入而言，要强制实施污染物排放总量控制制度，把主要污染物排放总量控制指标分解到示范区各市、县和重点排污单位，定期公布排放状况。对于总量超过环境容量或控制目标的区域和行业，严格限制增加污染物的新建项目。
（三）创新立法方式
第一，强化示范区环境立法的统一与协作
“地方环境立法应建立地方环境法治协作机制，对地方环境立法过程中如何处理利益相关部门以及利益相关的相邻行政区之间的关系，建立跨部门、跨行政区的立法（调研）联席会议制度和立法信息共享和通报制度做出规定”。[15]从长远的角度考虑，皖江示范区建设能否深入推进很大程度上取决于相关政策与制度的法治化。因此，在环境保护、资源与能源方面皖江示范区必须建立一个统一的行为规范，冲破地方保护，通过法制建设来保证示范区进一步克服内耗、优化组合、实现共同发展和繁荣。
示范区内不同城市要充分分析各自的污染状况与环境保护能力，推进环保深度协作，以示范区生态环境整体性为基础，各立法主体充分合作与沟通，按照长远性和阶段性目标相统一的原则，充分考虑某一问题的立法需求程度和该问题实际解决的可能性，逐步建立起完备的皖江示范区环境立法框架。实现民主立法，科学立法。
第二，强化公众参与
环境保护公众参与是环境法制的一个基本原则，公众参与环境立法是环境保护公众参与的一个重要方面。“在现代民主国家，公众参与立法是公民普遍和经常行使的一项政治权利，它是代议制民主的重要补充。”[16]
环境信息公开是公众参与环境立法的基本前提，缺乏有效的环境信息公开，公众与政府的信息不对称致使公众参与环境立法缺乏深刻性和有效性。《环境信息公开办法（试行）》的实施对政府的环境信息公开产生了一定的促进作用，政府的环境信息公开有了一些起步。但与公众的需求相比，仍然存在较大的差距。“某些政府及相关部门缺乏人民主权意识，没有从根本上意识到知情权是环境民主的一个不可或缺的环节，习惯于将自己当成信息的主人，看成是由自己决定的权力，而不是必须履行的义务。”[17]因此，完善环境信息公开以此推动公众参与环境立法是皖江示范区环境立法创新的一项重要任务。同时，完善的程序性规定也是公众参与环境立法的必要前提。2005年6月1日施行的《环境保护法规制定程序办法》对公众参与环境立法进行了明确的规定。从实践看，公众参与环境立法可以通过多条途径实现，其中，座谈会、论证会、专家咨询、公布立法草案征求意见是普遍采用的几种形式，可以结合皖江示范区环境立法工作的实际情况酌情采用。
第三，建立示范区环境立法的后评估机制
创新是皖江示范区发展的不竭动力，皖江示范区环境立法不仅需要细化国家立法的原则性规定，同时，在不与国家立法相违背的前提下，完全可以结合皖江示范区的建设实际，对具有特色的好的做法、创新的制度进行规范。示范区环境立法的先行先试以及创新的制度，有可能是成功的，但也有可能是失败的，只有经过实践的检验，才能体现出实际效果。因此，为了优化示范区环境立法、提高环境立法的质量，必须建立示范区环境立法的后评估机制。立法后评估，是在法律规范施行一段间后，采用多种方式进行调查研究，对法律规范的实施绩效进行分析评价，对法律规范中所设计的制度进行评判，并针对法律规范自身的缺陷及时加以矫正和修缮。[18]示范区环境立法的后评估工作应当制度化，常态化，定期开展，对于经过实践检验不适的立法内容应及时修改，从而避免立法产生不良的社会效应，影响皖江示范区的建设与发展。
目前，示范区环境立法的后评估可以从两个方面入手。一是评估环境立法的实施效果，现实中实际发挥的作用，取得的环境效益和经济效益。立法如果不能保证制定出来的法律具有实效，那么这种“法”只能是流于形式的规则条文。“实效”意指法律规则多半被遵守的事实，因此任何特定规则的形式效力与他的实效之间没有必然的对等关系。[19]二是评估环境立法的针对性与可操作性。示范区环境立法要针对皖江城市带特定条件和实际需要进行深入的考察和理解，集中解决示范区建设遇到的环境问题，做到有的放矢。
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