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安徽金亚太律师事务所 许文春
摘 要：随着经济的快速发展和城市化进程步伐的加快，大量农村集体土地被征收，许多农民失去土地，土地是农民最重要的生产资料和生活基本保障，但由于现行土地征收制度还存在一些不尽完善的地方，滥用土地征收权，征收范围过宽，征地程序不完善，缺乏透明度，征地补偿费不合理、不到位，失地农民安置途径简单化，且社保体系不完备；对非法占地行为的处罚过轻、监管不力等等。这样的现象时有发生，造成土地资源浪费、失地农民生活无着落并已影响到社会稳定。本文从我国农村土地征收中存在的问题出发，具体分析了影响这些问题的主要因素，并提出一些完善我国农村土地征收制度的途径。
关键词：土地征收 不足 完善
随着经济的快速发展和城市化进程的加快，建设用地的需求量增加，基于“公共利益”的目的，大量农村集体土地被征为国有。由于相关法律缺失，实际操作中轻法律规范重规章政策，再加上利益驱使以及其他一些因素的影响，在征收过程中存在的问题应该得到高度重视。只有进一步改革和完善农村土地征收制度，规范征收程序，提高补偿金，并使安置方式多元化 ，才能更好的维护农村集体组织和农民的合法权益，促进农村经济朝着更健康的方向发展。
随着全国各地普遍出现的征地浪潮，我国的耕地面积逐年减少，越来越多的农民失去赖以生存的土地，而依靠微薄的补偿金维持清贫生活。土地征收古已有之，在专制社会中，征收既不需要征得土地私有人的同意，也不需要给予任何补偿，其法律的价值目标就是维护专制统治下统治者的统治。目前，我国农村集体土地征收主要依《宪法》、《土地管理法》及其《实施条例》以及国务院针对特定征收事项制定的相关行政法规、规章等来调整。我国《宪法》第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款也规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”物权法的颁布则更详细的规定了征收的各项制度，应当说，我国现行立法已经确立了公共利益标准，但是同西方土地征收制度相比较，依然存在很大的缺陷。
（一）“公共利益”标准模糊
我国《宪法》、《土地管理法》都规定了“公共利益”是启动土地征收程序的唯一标准。但是，现行法律法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，造成了法律上对“公共利益”的解释模糊，导致许多个人、单位与地方政府打着“国家公共利益”的名义以低廉的价格征收土地，进行商业开发，进而创造商业利润。地方政府通过低价征收农民的农用地，通过土地的“农转非”，垄断大量的土地资源，放入政府“土地储备中心”，集中转让“国有土地使用权”，每出让一块土地，就一次性收取50年到70年的土地收益，对农民补偿每亩只有数千元到几万元不等。巨大的级差收益成为地方财政的重要收入来源，有的地方土地出让金占财政收入的比重甚至高达60%以上。忽略农民利益，必然引起全民对假“公共利益”为名，实获巨额收入的政府行为引起不满，遂对“公共利益”是否名至实归也产生了怀疑，所以对“公共利益”进行有效地法律规制则是大势所趋。
（二）土地征收程序缺乏法律基础
目前，我国农用地无序征收的现象较为普遍，土地征收仅有简单的规定。没有程序的保障，当然就不会有真正的权利保障。我国现行土地征收法律制度既没有规定土地征收前的勘察调查程序、民事前置程序，没有规定被征收土地所有权的转移时间，也没有规定土地补偿金的支付时间、方式、提存等方面内容。可以说，缺少土地征收权力行使的时间、空间方式或顺序方面的细致规定，增加了被征地农民权利被侵犯的几率。
（三）土地征收补偿费用过低
《土地管理法》第47条规定：征收土地的，按照征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6到10倍。每一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4到6倍。但是，每公顷被征收土地的安置补助费最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准确定。在现实中按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的，通常都在每公顷22.5-52.5万元之间，远远低于房地产商炒作的土地价格。在有些人均耕地相对较少的省份，如果人均有一两亩耕地，农作物是水稻，按亩产1000元计算，按最高的补偿标准30倍来补偿，也不过是6万元，只相当于当地职工年平均工资的2倍至3倍，对农民的征地补偿费只能维持农民几年的生活。另外，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能正确地反映市场经济对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，农用地一经征收后，其用途的改变通常会导致地价的暴涨。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素，而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，使广大农民的合法权益受到了极大的侵害。在改革开放30年后的今天，如此的补偿标准明显缺乏公正性与科学性。
（四）失地农民安置方式过于单一
农民的生存离不开土地，土地对于农民来说，是必要的生产资料，起着生活保障的作用。目前在广大农村，许多地方采用一次性货币安置方式，许多地方政府在支付很低廉的征地补偿费获得土地之后，便对农民不闻不问。政府通过向失地农民支付补偿安置费表面上体现了公平，但一次性的底额经济补偿实际上是推卸政府责任，货币补偿的方式仅仅保障了农民的生存权，但无视了其土地的财产性权利。同时，失地农民大量的涌入城市后由于缺乏技能和知识，又没有政府有力的就业培训政策的支持，基本处于失业状态，即使安置了工作，但由于他们的文化素质和劳动技能普遍偏低，也成为企业单位裁员的首选人员，工作无法得到保障。这样就造成了大量种田无地、就业无岗、社保无门的“三无”农民。
（一）严格界定“公共利益”
“公共利益”的界定各国由于国情不同规定也各不相同，从立法模式上看，世界各国关于“公共利益”的法律定义，有两种模式，一种是列举式，一种是概括式。列举式是在与土地征收有关的法律中详细列举在哪些“公共利益”的情况下能发动征收权。典型如日本、韩国、我国台湾、印度等大陆法系国家。比如日本，列出了所有35种可以发动土地征用权的“公共事业”，几乎每种都有一部法律来约束。政府没有任意行政权，没有但书，没有保留条款。概括式的立法模式是在有关的法律中仅原则性规定，但对于哪些属于公共利益未加以明确界定，以英美法系国家为主，例如澳大利亚、加拿大（各省不同）、美国（各州不同），他们有两种方法来界定“公共利益”：一是由议会决定；二是由法院对具体纠纷进行判决。我国正在高速发展中，且幅员辽阔，各地社会经济发展水平相差很大，在立法上适合非穷尽地列举方式，这样，确定了“公共利益”的大致方向，克服了概括式的高度不确定性，使法律便于操作。借鉴国外立法经验并结合我国实情，我认为“公共利益”宜采用明确列举的方式规定，包括以下几类：（1）国防军事用地；（2）政府机关和其他公益性单位、社会团体用地；（3）教育、科学、文化、环境、卫生设施用地；（4）交通、水利、能源设施用地；（5）国家重点工程用地；（6）城市基础设施用地；（7）其他经听证程序认为是公益事业用地。对于非公益性质征地我认为应允许集体建设用地在符合城市总体规划及土地利用总体规划的前提下直接进入土地交易市场。在法律上将国有土地与集体建设用地在地位上平等起来，这样集体经济组织和农民完全有权利用自己手中的集体土地使用权换取各种发展致富的途径。这样有利于农村经济的发展，以及农民的脱贫致富，对解决三农问题也是一剂良方。
（二）规范土地征收程序
程序是实现正义的保证，土地征收制度当然需要正当的程序为实现公平正义来保驾护航。我国对于土地征收的程序规定相对较少，公众参与的空间也相对较小。本文认为土地征收程序应从以下几个方面加强：
1、启动征收前的公告程序
现实生活中被征收土地周围写着大大的“征”或“拆”字是征收决定作出后的公告，但是依法行政要求行政机关作出的事关公民重大利益的行政决定程序应当公开，只有程序公开才能真正保障公民的参与权和意见表达权。把“公共利益”的形成和决策置于广大民众的直接监督之下，并赋予利害关系人相应的权利救济渠道，才能切实的保障农民权益。
2、设立公共利益审查程序
我国目前的土地征收都是由土地征收的申请人向行政机关申请后，再等行政机关的批准决定，但是在行政机关的批准过程设计中，并未对土地征收的公共利益设立专门的审查程序。这样的做法，无法满足土地征收法律制度对于相关权利人利益维护所应该持有的谨慎和认真态度的要求，对于公共利益的认定显得随意且不具科学性。行政机关在作出土地征收批准决定之前，必须对土地征收项目的公共利益进行审查判断，只有符合土地征收公共利益合法条件的项目，才能获得土地征收机关的批准决定。因此我认为可以建立土地征收公共利益的听证制度，对土地征收中的公共利益进行公开的审查，并吸纳被征收土地的相关权利人和利益关系人充分发表意见，参与表决。
3、建立相应的监督程序
在保证一般的民众参与监督之外，还应该考虑设立公共利益的司法审查程序。在土地征收立法中，不仅仅需要规定土地征收中涉及土地征收补偿的争议，可以向人民法院提起诉讼，还要赋予人民法院对土地征收批准决定是否符合“公共利益”的合法基础进行审查，这对于提高我国的行政执法水平，防止土地征收中因行政权的滥用损害被征收土地的相关权利人利益行为的发生，以及救济被征收土地相关权利人的利益损害都有着积极意义。如此，才能为限制政府的非理性征收行为，维护土地相关权利人的合法权益提供了有效的法律保障。
（三）探索新的补偿方式
1、完善农地征收补偿方面的立法
我国农地征收补偿之所以成为难以处理的热点问题，主要是我国的相关立法滞后，没有及时对农地征收补偿中出现的新问题发挥法律应有的社会功能。因此建立一套系统的土地征收补偿法，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或冲突。
2、提高征地补偿标准和范围
（1）我国现行的征地标准是计划经济时代的产物，补偿和安置的标准都非常低且不合理，现行的征地补偿标准既没有反映出土地的地理位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格和人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现产出差别的真实价值。正是由于征地补偿标准不合理，才导致征地补偿费过低，补偿利益不及损失利益，因此应借鉴大多数国家和地区的做法，提高征地补偿标准，以市场作为基础，根据农地的生产力水平、农业用途的预期收益，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格实行公平补偿，充分体现公平的原则。对于非公益性用地，应以农地转用后土地的用途为土地价格确定的依据，以切实保证失地农民的基本权益。
（2）目前，我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，这远远不能满足农民的实际生活需要。因此我国应适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损失、正常经营损失以及其他各种因征地而支出的必要费用等财产损失也列入补偿范围，以维护被征地农民的合法权益。因公共事业而行使政府征地权时，政府作为征地方应以市场的原则同农用地所有者交易，并以市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿的原则下，土地征收补偿应包括土地的市场价格和相关补助金，同时考虑到土地被国家征收后，往往以高出征地价许多倍的价格将所征收的土地使用权予以转让，使土地的价值得到了很大的提高，所以还应充分考虑农用地转为建设用地后土地增值收益的损失。我认为，只有这样的补偿标准，才能充分发挥农民土地所具有的多重功能。
3、改革和完善征地补偿费发放方式
现行的农用地征收补偿方式主要采取货币化，但是结合现在农民的具体情况，这种补偿方式存在明显弊端。借鉴日本、德国等国家的经验，土地征收的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采用实物补偿。而实物补偿又可以采取留地补偿和替代地补偿相结合的方式，从而有效的保障和维护被征地农民的切身利益。因此，改一次性的货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置方式，已经成为我国征地补偿安置方式改革的必然趋势。
4、合理分配农地征收补偿费用
根据《土地管理法》第10条规定，我国农村集体土地的所有权主体应当为村集体经济组织、村民委员会或乡（镇）农村集体经济组织。所有权主体的多极性和不确定性造成了集体土地所有权主体的虚位。中国现行法律制度对“集体”界定模糊，使村干部成了集体组织的代言人，作为弱势群体的农民在由土地征收补偿费用引发的争议中则处于不利地位。因此，国家应进一步明确界定农村土地征收补偿的收益主体，使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权，这能较好地保护农民的合法权益，也可以有效地防止集体财产的流失。
土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。处于法治社会中的农民土地征收问题正期待着国家给予公平合理的解决，农民土地征收不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁。面对逐渐加快的城市化进程，土地征收制度改革已迫在眉睫，但是我国现在法律制度还在进一步的完善中，公民意识的加强还需要一个过程，我国集体土地征收制度的完善还有很长的一段路要走。但这不是我们停滞不前的理由，而更应当是我们前进的动力，完善土地征收制度最终受益的是我们全体人民和整个社会。
参考文献
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